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Agenda 2030

»Das Programm muss Reformen enthalten, damit unsere Gesellschaft zukunftsfähig bleibt und wir auch im Jahr 2030 noch in Wohlstand und sozialer Sicherheit leben können. Das ist die Verantwortung der heute Handelnden in der Politik.« In einem Vortrag an der Universität Regensburg zieht Gerhard Schröder eine Bilanz der Agenda 2010 und fordert neue Reformanstrengungen, um Deutschland auf die demographische Entwicklung und die Globalisierung einzustellen.

 

Auszüge aus der Rede:

 

»Wenn ein Rückblick auf die Agenda 2010 erfolgen soll, muss man sich die ökonomische und soziale Situation vor mehr als zehn Jahren in Erinnerung rufen: In den Jahren nach der Wiedervereinigung Deutschlands waren Strukturreformen versäumt worden. Deutschland galt international als der „kranke Mann Europas“.

Die Staatsverschuldung hatte sich seit 1990 innerhalb eines Jahrzehnts, auch bedingt durch die Vereinigungskosten, von rund 500 Milliarden Euro auf rund 1,1 Billionen Euro mehr als verdoppelt. Der Arbeitsmarkt war durch eine wachsende Sockelarbeitslosigkeit gekennzeichnet. Die Arbeitslosenquoten stiegen Jahr für Jahr. Die Sozialsysteme waren an ihre Belastungsgrenze gestoßen. Die Beitragssätze in der Sozialversicherung waren von 35,5 auf über 42 Prozent gestiegen. Das war für die Beitragszahler ‑ Arbeitgeber wie Arbeitnehmer ‑ kaum noch finanzierbar.

Die Folge dieser Versäumnisse war ein anhaltend schwaches Wirtschaftswachstum und ein Verlust an internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Ich wurde 1998 gewählt, weil ich das Versprechen abgegeben hatte, diesen Reformstau der Kohl-Ära aufzulösen. Nichts anderes haben wir in den beiden folgenden Legislaturperioden getan ‑ und die Agenda 2010 war das Kernelement dieser Reformen.

Es wird Sie nicht verwundern, wenn ich eine positive Bilanz der Agenda ziehe, ich will aber gerne auch auf die Punkte eingehen, die in der Kritik stehen. Und ich werde für mich nicht in Anspruch nehmen, dass es einzig die Agenda 2010 war, der wir es zu verdanken haben, dass Deutschland heute wirtschaftlich so blendend da steht. Denn das erfolgreiche „Deutsche Modell“ auf die Agenda 2010 zu verkürzen, wäre einseitig. Es gehören mehrere Faktoren dazu.

Erstens haben die Unternehmen ihre Strukturen verschlankt. Gerade Mittelständler haben ihr Eigenkapital gestärkt, ihre Profitabilität gesteigert, mithin: sie sind international wettbewerbsfähiger geworden. Zweitens hatten wir über die Jahre in Deutschland eine moderate Lohnentwicklung. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände haben wachstums- und beschäftigungsfreundlich gehandelt. Drittens haben wir eine ausgeprägte mittelständische Wirtschaftsstruktur, die nicht nur regional verwurzelt ist, sondern vor allem höchst innovativ ist und die den Sprung in die Weltmärkte geschafft hat. Hinzu kommt das in der mittelständischen Wirtschaft besonders stark verankerte System der Dualen Ausbildung.

Und schließlich unterscheidet uns die starke Industriestruktur von anderen Staaten. Der Beitrag der Industrie zum Bruttoinlandsprodukt beträgt in Deutschland rund 24 Prozent. In Großbritannien beträgt dieser Anteil 16 Prozent, in Frankreich gar nur noch 12 Prozent. Deutschland ist der einzige der etablierten Industriestaaten, in dem der Anteil des produzierenden Gewerbes in der jüngeren Vergangenheit gestiegen ist. Die Produkte der deutschen Industrie sind hochinnovativ und wissensbasiert. Die Industrie ist also kein Auslaufmodell. Im Gegenteil: Sie ist das Rückgrat der deutschen Wirtschaft. Die Hälfte der im Dienstleistungsbereich geleisteten Arbeitsstunden entfällt auf Vorleistungen für die Industrie.

Alle diese Faktoren unterscheiden uns von den anderen Volkswirtschaften der entwickelten Industrienationen – und sie sind ein Wettbewerbsvorteil in der globalisierten Arbeitsteilung. Die Reformen der Agenda 2010 haben diese Wettbewerbsvorteile weiter gestärkt. Zum Beispiel auch durch die Erhöhung der staatlichen Investitionen in Bildung und Forschung. Und die Reformen haben strukturelle Nachteile beseitigt. Sie haben insbesondere den Arbeitsmarkt flexibler gemacht und bewirkt, dass auch bei geringerem Wirtschaftswachstum zusätzliche Arbeitsplätze entstehen.

Das war zuvor anders. In konjunkturellen Schwächephasen stieg die Sockelarbeitslosigkeit stetig an. Damit unterschied sich die Entwicklung auf dem deutschen Arbeitsmarkt von jener in anderen Ländern, wie zum Beispiel der USA. Die alte Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik war gescheitert. Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe hatte Millionen Menschen in diesen Systemen gefangen gehalten, sie alimentiert, aber sie nicht befähigt, neue Aufgaben zu übernehmen. Die Hartz-Reformen haben dagegen auf eine verstärkte Integration von erwerbsfähigen Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt durch eine Strategie des „Fordern und Förderns“ gezielt.

Wir haben dafür den Kündigungsschutz gelockert, den Druck auf Arbeitslose zur Aufnahme zumutbarer Arbeit erhöht, Lohnnebenkosten gesenkt, Leiharbeit vereinfacht. Die Einkommenssteuer sank in mehreren Stufen, der Eingangssteuersatz von 25,9  auf 15 Prozent, der Spitzensteuersatz von 53 auf 42 Prozent. Die Unternehmenssteuern wurden gesenkt, der Körperschaftsteuersatz zum Beispiel von 40 auf 25 Prozent.

“Die Agenda 2010 war kein Ausdruck eines neoliberalen Zeitgeistes”

Ein solches Programm durchzusetzen, ist gerade für einen Sozialdemokraten politisch hart. Auf den ersten Blick widerspricht es den politischen Grundsätzen der eigenen Partei. Aber nur auf den ersten Blick. Denn ein anderer Grundsatz gilt ebenso: Alles was verteilt werden will, muss zuvor erwirtschaftet werden. Die Agenda 2010 war kein Ausdruck eines neoliberalen Zeitgeistes. Die Maßnahmen dienten vor allem der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen und der Stabilisierung des Sozialstaates.

All diese Maßnahmen haben dazu beigetragen, dass die konjunkturellen Aufschwünge im Vergleich zu früheren Jahren beschäftigungsintensiver waren. Die Zahl der Arbeitslosen ist von über 5 Millionen auf unter 3 Millionen gesunken. Das hat Teilhabe ermöglicht. Nämlich die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben, das im Wesentlichen über Arbeit definiert wird. Das ist für mich sozialdemokratische Politik. Wo diese reformorientierte Politik in Europa gemacht wurde, zum Beispiel auch in Skandinavien, hat sich die wirtschaftliche Lage verbessert und wurden die Grundlagen gelegt, um mehr soziale Gerechtigkeit zu schaffen. So auch bei uns.

Nach dem Inkrafttreten der Hartz IV‑Reform im Jahr 2005 erhöhte sich nicht etwa die Schere zwischen hohen und niedrigen Einkommen. Sie schloss sich ein Stück weit als Folge des Beschäftigungsanstiegs. Und es gibt Länder, wo es versäumt wurde, etwa in Frankreich und Italien. Und dort gilt der Satz: Ohne Reformen gibt es keine soziale Gerechtigkeit.

Meine Damen und Herren, auf die Kritikpunkte an den Hartz-Reformen möchte ich auch eingehen. Sie konzentrieren sich vor allem auf den Niedriglohnsektor. Um ein Missverständnis auszuräumen: Die Hartz-Reformen haben den Sektor nicht geschaffen. Der deutsche Niedriglohnsektor ist in den 1990er Jahren auf etwa 20 Prozent der Beschäftigten angestiegen. Nach den Hartz-Reformen ist er weiter auf rund 20 ‑ 22 Prozent angestiegen und hat sich seit einigen Jahren in dieser Größenordnung stabilisiert.

Die Reformen haben den Niedriglohnsektor ‑ politisch gewollt ‑ vergrößert. Denn damit ist ein Einstiegsmarkt für Geringqualifizierte geschaffen worden. Und das Armutsrisiko ist für Beschäftigte in diesem Bereich geringer als wenn sie arbeitslos wären. Ich stehe dazu, denn auch dieses Element der Reformen war notwendig, um Bewegung in den Arbeitsmarkt zu bekommen.

Die Hartz-Kommission zur Modernisierung des Arbeitsmarktes hatte ‑ im Jahr 2002 ‑ bereits einen Mindestlohn als Flankierung der Reform vorgeschlagen. Ich war damals kein überzeugter Anhänger eines einheitlichen Mindestlohnes. Und zwar aus mehreren Gründen. Ein zu niedriger gesetzlicher Mindestlohn kann keine Wirkung entfalten. Bei einem zu hohen Mindestlohn jedoch wird die ökonomische Grundregel ignoriert, dass die Kosten eines Arbeitsplatzes durch Produktivität erwirtschaftet werden muss. Gelingt das nicht, wird der Arbeitsplatz verschwinden ‑ oder in die Schattenwirtschaft abwandern.

Als die Agenda-Reformen auf der Tagesordnung standen, gab es aber auch keine Verbündeten für einen Mindestlohn. Weder die Opposition im Bundestag, die eine Bundesratsmehrheit besaß, war für dieses Vorhaben zu gewinnen. Noch, und das war für mich entscheidender, gab es eine Übereinstimmung in den Gewerkschaften für einen Mindestlohn. Es gab Befürchtungen, dies würde die Tarifautonomie aushöhlen. Heute sieht die politische Landschaft anders aus. Sowohl CDU und CSU als auch die Gewerkschaften sind für den Mindestlohn ‑ mehr oder minder.

Auch ich begrüße die Festsetzung eines Mindestlohnes, da er eine Möglichkeit ist, den Niedriglohnsektor wieder zu begrenzen, frage mich aber, ob es klug war, angesichts des immer noch deutlichen Unterschieds des Lohngefüges zwischen den alten und neuen Ländern sich für eine bundeseinheitliche Lohnuntergrenze zu entscheiden. Professor Möller hat in einem Beitrag zudem darauf hingewiesen, dass Prognosen über die Auswirkungen des Mindestlohnes auf den Arbeitsmarkt schwierig seien. Dass aber Horror­szenarien keineswegs eintreten werden. Der Mindestlohn ist kein Allheilmittel. Er ist eine politische Entscheidung, die einen volkswirtschaftlichen Preis hat, der aber aus sozialen Gründen gerechtfertigt ist.

“Wir dürfen in den Sozialsystemen nicht auf Kosten der nächsten Generationen leben”

Meine Damen und Herren, etwas anders beurteile ich die Rentenpolitik. Die Beschlüsse des vergangenen Jahres ‑ die Rente mit 63 Jahren und die Mütterrente – haben einen hohen Preis, vor allem aber sind sie nicht nachhaltig. Es bedarf keiner hellseherischen Fähigkeiten, um festzustellen, dass diese Beschlüsse über kurz oder lang durch neue, einschneidende Reformen aufgefangen werden müssen.

Nun will ich den Zeigefinger nicht allzu hoch erheben. Ich habe als Bundeskanzler zu Beginn meiner Amtszeit einen vergleichbaren Fehler gemacht. Damals hatten wir im Bundestags­wahlkampf 1998 versprochen, den Demografischen Faktor der Blüm’schen Rentenreform wieder abzuschaffen. Das haben wir dann auch getan. Nur wenig später mussten wir feststellen, dass das ein Fehler war. Die Folge war eine neue Reform, um die Rente bezahlbar zu halten.

Ich bin daher fest davon überzeugt, dass wir in den Sozialsystemen nicht auf Kosten der nächsten Generationen leben dürfen. Falsche Entscheidungen rächen sich, vielleicht nicht heute, aber für die nächste Generation. Der Rentenexperte Professor Rürup hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die heutige Politik die Augen verschließt vor den demographischen Problemen, die vor allem ab dem Jahr 2030 virulent werden. Das Verhältnis Beitragszahler zu Rentner beträgt heute 2 zu 1, im Jahr 2030 dürfte es bei 1,5 zu 1 liegen. Auch die Rentenbezugsdauer steigt kontinuierlich an. Lag sie 1960 noch bei zehn Jahren, sind es heute 19 Jahre. Und sie wird weiter steigen.

Auf diese demographische Entwicklung muss die Politik reagieren. Und deswegen sind die Rente mit 63 Jahren für langjährig Versicherte und die Mehrausgaben für die Mütterrente falsche Weichenstellungen, die nicht nachhaltig sein werden. Und sie stehen im Gegensatz zu den Rentenreformen der Jahre 2001, 2004 und 2007, die weitreichende Antworten auf die sich ändernde Alterspyramide gefunden haben.

Die Reform im Jahr 2001 war in doppelter Hinsicht grundlegend. Sie hat nicht nur die beitragsfinanzierte gesetzliche Rente stabilisiert. Sondern sie bedeutete mit dem Aufbau einer kapitalgedeckten Ergänzung eine Zäsur. Hinzu kam ab 2005 der Nachhaltigkeits­faktor, der die Rente an die Veränderung des Verhältnisses von Standard­beitragszahler zu Standardrenten­empfängern koppelte. Und 2007 hat der Gesetzgeber beschlossen, ab 2012 das Renten­eintrittsalter schrittweise auf 67 Jahre anzuheben.

Das durchschnittliche Zugangsalter in die Altersrente ist zwischen den Jahren 2001 und heute, als Folge dieser Reformen, von 62,4 auf 64,1 Jahre angestiegen. Die Erwerbstätigenquote der 60 bis 64-Jährigen hat sich von 21 auf 50 Prozent erhöht. Der relativ niedrige Rentenbeitragssatz von 18,7 Prozent ab Januar 2015 ist nur möglich, weil die damaligen Reformen dafür die Grundlage geschaffen haben.

Meine Damen und Herren, wobei es ein Problem in der Zukunft gibt, auf das die Politik noch eine Antwort finden muss, nämlich das Risiko der Altersarmut. Derzeit sind zwar nur drei Prozent aller Menschen im Alter von 65 und mehr Jahren auf die Grundsicherung im Alter, das heißt Fürsorgeleistungen, angewiesen. Aber wir haben immer mehr Menschen mit sogenannten gebrochenen Biographien, weil sie Lebensphasen haben, in denen sie Teilzeit arbeiten, eine Auszeit nehmen oder Geringverdiener, selbständig oder ohne Arbeit sind.

Die Folge ist, dass es Menschen geben wird, die viele Jahre gearbeitet und Beiträge entrichtet haben, die aber trotzdem nur ein Alterseinkommen in Höhe der Sozialhilfe oder gar darunter haben. Und wenn sie dann im Alter auf die Grundsicherung angewiesen sind, stehen sie nicht besser da als jemand, der kaum oder nie gearbeitet hat. Denn die Rente wird wie alle anderen Einkünfte auf diese Fürsorgeleistung angerechnet. Das ist zwar systematisch völlig richtig, verstößt aber gegen das Gerechtigkeits­empfinden vieler – auch gegen meins.

“Die Agenda 2010 ist nicht auf andere europäische Staaten zu übertragen”

Meinen Damen und Herren, wir haben in Deutschland notwendige Strukturreformen früher als andere europäische Staaten gemacht. Diese stehen nun vor vergleichbaren Heraus­forderungen, insbesondere Frankreich und Italien. In anderen Krisenstaaten wirken die Strukturreformen bereits, insbesondere in Irland, Portugal und Spanien.

Die Agenda 2010 ist jedoch nicht einfach auf andere europäische Staaten zu übertragen. Weil es eben Unterschiede gibt ‑ sowohl was die Strukturen der Volkswirtschaften, die demographischen Parameter und auch die politische Willensbildung betrifft. Gleichwohl können wir es uns in Europa nicht leisten, dass die Divergenzen noch größer werden. Alle europäischen Volkswirtschaften müssen daher wettbewerbsfähiger werden ‑ und dafür eigene Reformprogramme umsetzen.

Aber wir können aus den Erfahrungen der Agenda 2010 Schlüsse für unsere europäischen Partner ziehen: Die Agenda 2010 hat nicht sofort gegriffen. Es hat einige Jahre und eine wirtschaftliche Belebung gebraucht, bis sie ihre ganze Wirkung entfalten konnte. In diesem Zeitraum haben Deutschland und Frankreich auch eine Reform des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes durchgesetzt. Sie eröffnete Deutschland die Möglichkeit zu Strukturreformen auch in einer schwierigen Haushaltslage.

Es wäre politisch nicht durchsetzbar gewesen, neben schwierigen, politisch und gesellschaftlich umstrittenen Strukturreformen noch Milliarden­einsparungen vorzunehmen und den Haushalt zu sanieren. Daher sollten wir aus der deutschen Erfahrung lernen und unseren Partnern in Europa durch eine Flexibilisierung der Austeritätspolitik mehr Zeit für Reformen lassen. Aber diese müssen dann auch angegangen werden.

Meine Damen und Herren, Deutschland steht im Vergleich zu den europäischen Nachbarn ‑ trotz der aktuellen Wachstumspause ‑ glänzend da. Es gibt ‑ oberflächlich betrachtet ‑ keinen Druck, weitere Reformen zu machen. Trotzdem gilt gerade für die heutige Zeit, dass weitere Reformen notwendig sind. Denn die Herausforderungen sind bekannt:

Die Eurozone wird konjunkturell weiter schwächeln. Die Möglichkeiten der EZB über geldpolitische Instrumente die Konjunktur zu stimulieren, sind weitgehend ausgeschöpft. Die Gemeinschaftsprognose der Wirtschaftsinstitute geht davon aus, dass das Wachstum in der Eurozone, Deutschland herausgerechnet, schwach bleibt: In diesem Jahr 0,5 Prozent, im nächsten nur 1 Prozent. Zudem sind die Risiken für die Weltwirtschaft, die von den Konflikten und Kriegen in Nordafrika, dem Nahen- und Mittleren Osten und in der Ukraine ausgehen, nicht kalkulierbar. Aber sie haben bereits die Wachstums­aussichten der Weltwirtschaft eingetrübt, und das ist für eine Exportnation wie Deutschland eine Gefahr.

Der demographische Wandel wird weiter gehen, die Bevölkerungsalterung wird sich in wenigen Jahren wieder deutlich beschleunigen. Die Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter wird ‑ trotz Zuwanderung ‑ in den nächsten vier Jahrzehnten um ein Drittel zurückgehen. Das hat Auswirkungen auf das Wachstum und die Finanzierbarkeit der Sozialsysteme.

Der globale Wettbewerb wird sich beschleunigen. Die Schwellenländer werden auch technologisch aufholen. Die Zeiten der „verlängerten Werkbänke“ sind vorbei. Ein Land wie China wird zunehmend ein Konkurrent bei technologisch aufwändigen Produkten. Das bedeutet für Deutschland, dass wir uns nicht ausruhen dürfen ‑ und schon gar nicht auf Erfolgen der Vergangenheit und auf Kosten der nachfolgenden Generationen.

Das aktuelle Jahresgutachten des Sachverständigenrates hat es auf den Punkt gebracht: Die Politik wurde, heißt es dort, „weitaus schneller als erwartet von der Realität eingeholt.“ Und die Konsequenz daraus heißt, dass man die Realität nicht ausblenden darf, sondern dass man die Politik auf die neuen Realitäten einstellt.«

 

Quelle: Manuskript der Rede von Bundeskanzler a. D. Gerhard Schröder an der Universität Regensburg am Dienstag, 2. Dezember 2014 

 

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